[편집자주] 대한민국에서의 개발제한구역(그린벨트)은 도시의 무분별한 확산을 방지해 자연 녹지를 확보한다는 취지로 시행됐다. 이에 따라 개발제한구역 안에서는 건축물의 신축·증축, 용도변경, 토지의 형질변경 및 토지분할 등의 행위가 제한된다.
개발제한구역은 급속한 산업화 가운데 전(全)국토의 도시화를 막고 대도시 인근에 자연 녹지를 보유할 수 있다는 성과를 거두기도 했다.
하지만 개발제한구역의 토지 상당 부분이 사유지(私有地)라는 점에서 이 제도는 비판에서 자유로울 수 없다. 한 개인이 자신의 소유물에 대한 재산권을 행사하는 데 제한이 생기기 때문이다.
이에 본지는 개발제한구역의 개괄적인 개념과 장단점을 분석하고, 환경보전이라는 공공복리와 재산권 보장이라는 기본권을 동시에, 그리고 균형적으로 취할 수 있는 방안을 연재 기사를 통해 모색해보고자 한다.
2017년 1월 현재 개발제한구역은 수도권, 영남권(부산광역시·대구광역시·울산광역시·창원시), 호남권(광주광역시), 충청권(대전광역시) 등에 자리를 잡고 있다.
지난 1971년에 처음으로 지정된 개발제한구역은 1972년 수도권의 경우 개발제한구역이 2배로 확대됐다. 서울의 광화문을 중심으로 반지름 30㎞ 이내의 6개 위성도시를 총망라한 68.6㎢의 면적이다.
비수도권의 경우 개발제한구역으로 지정된 도시는 부산광역시·대구광역시·광주광역시·대전광역시·울산광역시(당시 경상남도 울산시, 경상남도 울산군)·창원시(당시 마산시·진해시)·춘천시·청주시·통영시(당시 충무시)·진주시·전주시·여수시·제주시 등 13개다.
이후 군사정권이 끝나고 민주화가 완전히 정착하면서 개인의 재산권 확보에 대한 요구가 늘어났고, 지난 2001년 중·소도시 지역의 개발제한구역은 전면적으로 해제됐다. 다만 특별시나 광역시가 아닌 도시 중에 창원시만 대도시로 분류돼 해제되지 않았다.
대한민국은 개발제한구역으로 인해 도시 연담화가 억제됐다. 도시와 도시 사이에 자연 녹지가 형성돼 ‘수도권’이라는 통칭 아래에서도 각 도시와 도시를 구분하는 행정구역이 눈에 띄게 명확한 편이다.
그 결과 개발제한구역은 단순히 자연보호 및 거대도시 방지라는 측면 외에도 지역 정체성 유지의 역할도 있다는 분석이 나온다.
또 수도권의 개발제한구역은 안보의 관점에서 보면 자연 방패를 형성했다는 효과가 있다는 주장도 설득력을 얻는다. 지리적으로 서울과 북한이 가까운 상황에서 개발제한구역이 없었다면 초거대도시가 됐을 가능성이 높고, 이는 유사시 북한의 공격 목표점이 지나치게 넓어진다는 것을 의미하기 때문이다.
하지만 개인의 재산권 침해라는 측면에서 개발제한구역의 폐지를 주장하는 목소리는 끊임없이 나올 수밖에 없는 상황이다. 이 때문에 개발제한구역 해제는 선거철에 등장하는 공약으로 떠오르기도 했다.
윤후덕 더불어민주당 의원(재선·경기 파주시갑)은 “지난 1997년 제16대 대통령 선거에서 김대중 새정치국민회의 대선 후보가 당선된 요인 중 하나가 바로 ‘개발제한구역 해제’라는 분석이 있다”고 전했다.
실제로 김대중 전 대통령의 국민의 정부는 781㎢라는 대규모 해제로 공약을 지켰다. 국민의 정부는 개발제한구역의 비중을 국토 면적의 5.4%에서 3.9%로 내리기로 했다. 이를 위해 1998년 ‘개발제한구역 제도개선협의회’를 구성한 뒤 1999년 7월 ‘개발제한구역 제도 개선안’을 마련했다. 전국 개발제한구역 가운데 춘천시, 청주시, 전주시, 여수시, 진주시, 통영시, 제주시 등 7개 중소도시권역을 전면 해제하기로 결정했다.
이 결정에 따라 개발제한구역은 2001년 8월 제주에 이어 2002년 12월까지 춘천, 청주, 여수 권역이 전면 해제됐다. 이어 2003년 6월 전주에 이어 10월에 진주, 통영 지역의 개발제한구역이 해제됐다.
수도권 및 광역시의 경우에는 구역을 유지하되 343㎢의 해제총량을 설정해 단계적으로 해제할 수 있도록 했다.
국민의 정부의 뒤를 이은 노무현 전 대통령의 참여정부는 국민임대주택을 확대하고 지방 균형발전을 도모한다는 명목으로 총 654㎢의 개발제한구역을 해제했다. 중소도시권의 잔여 개발제한구역 면적인 458㎢를 풀었고, 주민 불편이 제기됐던 집단취락지구 약 1800곳의 119㎢를 해제했다. 특히 국민임대주택 100만호 건설 사업을 진행하기 위해 67㎢의 개발제한구역이 풀렸다.
이명박 정부에서는 개발제한구역 해제총량이 늘었다. 국책사업인 보금자리주택과 지방자치단체 현안사업 등을 추진하기 위해 해제총량을 189㎢ 더해 총 532㎢로 늘렸다. 이와 함께 88㎢의 개발제한구역을 풀었다.
다만 박근혜 정부에서는 11㎢의 개발제한구역이 해제됐다.
이에 따라 현재 개발제한구역은 전체 국토 면적의 3.9%인 3862㎢가 남아 있다. 현재 해제 가능한 개발제한구역은 수도권이 98㎢로 가장 넓다. 부산·대구·광주·대전·울산·창원 등에는 도심 인근마다 각각 20~24㎢의 개발제한구역이 흩어져 있다.
국회 이민봉·박정배 기자
