[사설] “지방자치”의 활성화와 국가의 장래를 위한 “지방분권제도”의 확립!!
[사설] “지방자치”의 활성화와 국가의 장래를 위한 “지방분권제도”의 확립!!
  • 이찬엽 논설위원 pinetree0516@hanmail.net
  • 승인 2022.04.04 14:22
  • 댓글 0
이 기사를 공유합니다

▲이찬엽 논설위원
▲이찬엽 논설위원

한 국가의 미래를 보려면, 국가 권력이 얼마나 집중되어 있는가, 아니면 골고루 분산되어 있는가를 판단해보아야 한다.

대한민국은 법으로 지배되는 국가이고, 국민은 누구든 행복을 추구할 권리를 가지고 있으며, 인간의 존엄과 가치를 보장받을 자주적 주체로서 국가 구성의 한 축을 이루게 된다. 

그렇다면 지금은, 대다수의 국민이 만족한 삶을 영위하고 있는가. 만일 그렇지 않다면, 원인은 무엇인가. 이제, 대통령 선거도 끝났고, 인수위원회의 활동이 활발하게 진행되고 있으며, 특히, 그 논의의 핵심에 지방분권이 자리 잡고 있다. 그리고, 여기에는 국민통합이라는 또 다른 한 편의 숙제를 안고 있다. 

구체적으로, 국민통합을 위해 내각을 구성하는 부분에서도, 종전과는 다른 행보를 보이고 있으며, 국토의 균형발전이라는 측면에서, “지방분권의 재고”는 대한민국의 미래를 좌우하게 될 가장 큰 논의의 대상이 되고 있다. 

따라서, 지방분권의 한 수단인 “지방자치제의 활성화”가 그 어느 때보다 중요하다. 우리의 역사에 있어서도 지방분권은 매번 강조된 바 있다.

즉, 역사적으로 “소경제도(小京制度)” 등을 둠으로써 지역발전에 기여함은 물론 국가 권력이 한 곳에 편중된 것을 지양하기도 했다.

비교법적으로, 일본의 경우에는 1945년 이후 연합국최고사령부(General Headquarters, GHQ) 민정국 주도로 지방자치의 길을 모색했으며, 그 핵심은 지방분권과 직선제였다.

즉, GHQ초안 제87조를 수정하여 법률의 범위 내에서 조례 및 규칙을 제정할 수 있도록 했으며, 이를 수정 보완하여 현재에 이르고 있다. 그리고, 그 파장은 한국에도 미쳤다. 전체적으로 일본은 “크게 두 번”에 걸쳐 지방자치제도를 손보았다.

아시아에서는 짜임새 있는 지방자치제도로 인해 단번에 선진국에 도달할 수 있었다. 잘 알려지지 않은 작은 섬에 거주해도 다양한 혜택을 받을 수 있게 했다. 이런 면은 참고해도 좋을 것 같다.

일본은, 우선, 참사회 제도를 폐지하고 “위원회제도”를 활성화 함으로써 지방의회의 권한과 지위를 강화시켰다.

이러한 분권개혁은 제1차 분권개혁, 삼위일체 개혁(세원의 지방이전, 국가보조 분담금폐지), 제2차 분권개혁을 통해 이루어졌는데, 제1차 분권개혁의 핵심은 “지방분권일괄법”에 따라 종전에 기관위임사무와 지방공공단체의 사무 즉, 공공사무, 단체위임사무, 행정사무로 구분하던 것을 폐지하고, 모두 “지방공공단체의 사무”로 변경이었고, 법정 수탁사무와 자치사무로의 구분이었다. 제2차 분권개혁의 특징은 국가와 지방간의 “대등관계”를 설정하고 기관위임사무제도를 과감히 폐지시켰다는 점이다.

정부가 지방공공단체 등으로부터 전국적인 제도개혁의 제안을 받는 “전국적 제안공모방식(일부 비판에도 불구하고)”을 채택하여 개혁과제의 “내용적 현장성”을 강화한 데 방점을 찍었다.

여기서 우리가 주목해야 할 점은, “국가의 정책결정”에 “거꾸로” 그리고 “필수적으로” 지방이 참여하는 메커니즘이 확립되었다는 점이다. “국가라는 톱니바퀴”와 “지방이라는 톱니바퀴”가 협조적으로 원활하게 이루어지고 있다는 점이다.

결과, “권한 이양과 규제 완화”를 통하여 7,000개가 넘는 섬 국가인 일본이 긴밀한 전국적 네트워크를 형성하게 되었다. 역시 지역 불균형이 심한 우리에게도 적용될 수 있는 방안이다.  

또한, 유럽의 프랑스에서도, 지방으로의 분권(Décentralisation territoriale)은 법적 주체를 국가와 공법상 법인(주체)으로 나누고, 국가의 권한이 “공법상 법적 주체”에게 이양되는 것을 의미했다. 이는 영조물법인의 “기능적 분권”과는 다른 모습이다.

여기서 주목해야 할 것은, 우리처럼 “세종시”로의 중앙행정기관이 이전하는 것은 진정한 의미의 지방분권이 아니라는 점이다.

즉, 단지 수도를 지역으로 일부 이전하거나 중앙행정조직을 지역으로 이전하는 것(지역이전)은 지방분권이 아니다.

그리고, 프랑스에서의 또한 다른 개념인 “분산”은 “결정권이 상부기관에서 하부기관으로 이전되는 것”을 말한다.

따라서, 지방자치단체(공법인)의 존재와 “행정권한의 부여”만이 실질적인 지방분권을 이룰 수 있다. 프랑스의 특징은, 지방자치단체가 “명령제정권을 행사”할 수 있다는 점이다. 비교하여, 한국은 명령제정권을 중앙행정기관만이 갖는다.

그리고, 프랑스는 3층 구조 즉, 지방자치단체의 3층 구조 꼬뮌, 데파뜨망, 레지용에 대(對)한 일반지방행정기관과 특별지방행정기관을 설치하고 있다. 이는 “유연한 권력분립 조직모델”이 뿌리내린 것으로 평가된다.

거기다, 꼬뮌(시, 읍, 면, 프랑스의 최소 행정구역)과 데파뜨망, 레지용으로 광역화되는 양상을 보였고(약 35,000개 자치단체) 특히, 꼬뮌의 한계가 다가오자 “자치단체의 연합체를 구성”하려는 움직임 즉, “메트로폴 결성”이 생산적 분권으로 연결되고 있다.

지방의 자치단체인 중심도시와 그 주변의 작은 도시의 연대적 결합을 통해 “인구의 분산 및 지역경제의 효율”을 꾀하고 있다.

“인구의 사하라 사막화”를 막고자 엄청난 정책을 쏟아붓고 있다. 한국이 지방정부(단체장)와 지방의회의 주인이 다를 수 있는 것과 달리 프랑스는 단체장과 의원이 같은 당으로 구성된다. 이와 같은 합일은 오히려 독이 될 수 있다는 점을 시사한다.

“소지역주의”는 “소영웅주의”를 낳고 이는 “자체고립”으로 전개될 수 있다는 경계심에서 프랑스는 고민하지 않을 수 없다.

그렇다면 우리의 경우는 어떤가. 지역마다 자치단체장과 자치의회의 구성 정치세력이 같은 경우가 허다하지 않은가.

프랑스가 유럽의 맹주가 되지 못하는 것은 아마도 이러한 구조적 결함 때문 아니었을까. 우리에게 시사하는 바가 크다! 

아울러, 북유럽의 스웨덴은, 헌법에 민주주의 실현의 핵심적 수단으로 지방자치제도를 못박고 있다. 그리고, 지방정부의 위상을 매우 견고하게 보장해 주고 있다.

특히, 스웨덴은 조세법률주의를 취하지 않고 “지방세조례주의”를 채택함으로써, 실질적인 지방분권화를 꾀하고 있다.

지방정부가 세금을 부과 징수함으로써 “자치재정도”를 100% 달성하고 있다. 복지와 관련된 사무 역시 무조건 지방자치단체에 위임함으로써 “다양성과 효율성”을 한꺼번에 이뤘다.

우리에게, 권한 쟁의 대상이 되었던 청년수당(서울시), 청년배당(성남시)도 이러한 제도와 궤를 같이한다.

그러나, “지방정부의 예산”을 뛰어넘고 “지방교부세감면”이라는 또 다른 위험이 발생할 수 있다는 부작용도 제기된다.

스웨덴의 자치법인인 란스팅(Landsting: 중대 지방자치단체)은 공공서비스 운영비용(대중교통과 공공의료 등)을 충당하기 위해 소득세를 부과할 수 있고, 코뮨(Kommun: 소규모 지자체)은 학교, 아동교육, 공공복지, 노인복지, 폐수처리, 상수도, 주택, 도로 등 매우 다양한 영역에 대한 “서비스를 위한 세금”을 부과할 수 있다.

그것은 오롯이 “신자유주의”에서 발원했다. 지방자치의 법적 강화는 물론 사실상 강화라는 측면이 강조되고 있다. 즉, 자유로움에서 지방자치제도는 빛났다. 그러면 우리는 어떤가.

그리고, 특이한 자치제도를 가지고 있는 독일의 경우, 주(란트)의 행정조직은 주(란트)의 주지사를 정점으로 하여, “광역시, 크라이스, 독립시”라는 3단계로 이뤄지고 있다.

여기서, 자치유형은 다양하다(4가지) 즉, 시당국방식(지방의회와 시장이 대표인 합의제형), 간선방식(시장을 지방의회에서 간선 선출), 병립형방식(시장 직선 선출, 지방의회의 의장을 맡음) 방식, 행정책임방식(지방의회 선출, 시장이 지방의회의 의장, 시장외에 별도 행정책임자 주재)이 있다.

특징적으로, 독일은 게마인데(Gemeinde: 독일지역 행정 최소단위)의 축소 및 통합이 진행 중에 있다. 독일 지방분권의 핵심은 “연방과 주의 사무배분”이고, 지방자치단체의 사무배분은 자치사무와 국가위임사무를 구별하는 체계와 구별하지 않는 체계로 분류된다.

다만, 위임사무의 폭증 및 인구감소, 노령화로인한 “지방재정의 악화”가 그들의 발목을 잡고 있다. 우리의 경우에도, 면적은 크고 급격히 인구가 감소하는 자치단체가 늘어나, 이에 대한 보완은 필수적이다.

지방 정권을 잡을 생각만 하지 말고 합리적 대안과 주민이 피부로 느끼는 제안을 귀담을 들어야 한다. “주민제안”을 가장 큰 모토로 삼아야 한다!

현행 헌법 제117조에서는, 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있으며, 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다라고 규정하고 있고, 동법 제118조에서는, 지방자치단체에 의회를 두며, 지방의회의 조직‧권한‧의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다라고 규정하고 있다.

또한, 지방자치법 제1조에서는, 지방자치단체의 종류와 조직 및 운영, 주민의 지방자치행정 참여에 관한 사항과 국가와 지방자치단체 사이의 기본적인 관계를 정함으로써 지방자치행정을 민주적이고 능률적으로 수행하고, 지방을 균형 있게 발전시키며, 대한민국을 민주적으로 발전시키려는 것을 목적으로 한다라고 규정하고 있다.

총 211조를 구성하는 지방자치법을 해석해 볼 때, 과연 우리가 진정한 의미의 지방자치제도를 수행하고 있는가라는 반문을 제기할 수밖에 없는 상황이다. 안타깝고 심경이 복잡하다!

위의 법규정에서도 언급했듯이, “주민의 행정참여” 그리고 “국가와 지방자치단체 간의 기본적 관계”를 소홀히 하지 않았는지를 뒤돌아보아야 하며, 또한, 민주적 자치행정과 효율적인 측면이 달성됐는지를 점검해 보아야 한다. 즉, 지방의 균형발전을 말로만 떠들어대지 않았는지 반성하지 않을 수 없다!!

수도권의 편중적 발전, 그리고, 이로 인한 국민의 동요와 미래에 대한 불안감, 점점 더 커지는 빈부격차, 이 모든 것은, 우리가 그렇게도 약속하고 다짐했던 헌법 정신 및 관련 법규정의 참된 의미를 과소평가한 것에서 시작됐다.

한국은, “경제적으로 군사적으로” 혁혁한 성장을 한 상태다. 그러나, 이러한 성장 이면에는, 소수 대기업의 수출 호조와 국민의 피와 땀으로 이루어진 세금에 의한 “무기 수입”이 자리 잡고 있다. 결국, 일반 국민에게 균등히 돌아가는 몫은 없었다.

단지 허울만 좋은, 보여주기식 숫자 놀음에 불과했다. 얼마전, “나라 경제가 망했다고 하면 기업들이 서운해할걸요”라는 발언이 오늘따라 씁쓸하게만 들린다. 오늘도 봄꽃은 만개하고 있는데 “국민의 애간장”은 점점 타들어가고 있다!! 

이찬엽 논설위원
이찬엽 논설위원 다른기사 보기
pinetree0516@hanmail.net

댓글삭제
삭제한 댓글은 다시 복구할 수 없습니다.
그래도 삭제하시겠습니까?
댓글 0
댓글쓰기
계정을 선택하시면 로그인·계정인증을 통해
댓글을 남기실 수 있습니다.